上海1500余條“無名道路” 超過九成已編目入網

　　“這次是真干、實干，而且干得漂亮！”一周前，在市政府大樓27層會議室，當市住建委當面答復市人大代表許麗萍有關“無名道路”的最新動向時，她忍不住給坐在對面的負責人點了個贊。許麗萍點贊的是社會治理中一樁頗為頭疼的事——“無名道路”納管。在上海，有這樣一批“無名道路”，既不屬于市政道路，也不屬于企業和社區內部道路，處于“三不管”狀態——條線部門管不到，街鎮也無權管，企業、個人自行命名無人管，而出了問題老百姓又投訴無門。

　　2019年市人代會上，許麗萍盯著這些“無名道路”追問。最初，她給出的數據是391條，承辦單位市委政法委經排摸，初步梳理出1357條。一年后，市住建委又在全市16個區仔細梳理，最終鎖定1529條無名道路。

　　1529條“無名道路”怎樣納入規范化管理？記者跟蹤這份建議長達兩年，見證了相關部門的合力辦理過程。

　　難點◆◆◆

　　給無名道路辦“身份證”不易

　　最早進入許麗萍視野的是普陀區長壽路上822弄一段路。這條沒有名字的路，原為國棉六廠廠區道路，后來成了附近小區一段無名路，全長300多米、寬7米，受限于權屬性質而難以命名，也無人管。停車混亂，污水橫流。許麗萍發現，部分小區與小區間的連接通道，廠區之間道路，商業區、開發區等非規劃范圍內的公共通道，其產權歸屬各不同，都會導致無名。

　　“無名”不僅使這些道路無法在各類地圖、導航系統中被標注顯示，給居民、商戶對外聯系和出行帶來不便，還給日常維護帶來困難。道路一旦擁堵，消防車和救護車難以通行；道路設施壞了，會導致污水外溢；無名道路亂象叢生，周邊居民叫苦不迭。市民常向12345熱線反映類似情況，政協委員也曾提過相關提案。

　　在最初調研中，許麗萍梳理出391條“無名道路”，累計107公里。當年人代會上，許麗萍提交了關于完善無名道路管理制度的建議。市人代會結束不久，這份建議即進入辦理程序。主要承辦部門是市委政法委，他們立即啟動排摸底數工作，發現本市無名道路不止391條，梳理出1357條。在1357條“無名道路”中，有條件納入、有計劃納入城市道路規劃的有409條，只占總數的30.1%。

　　“我一開始想，給無名道路上個‘身份證’，應該挺簡單�！痹S麗萍說。事實上，命名并非易事。

　　2019年3月6日，市委政法委召集普陀區委政法委，市住建委、市規劃資源局、市交通委等一起探究對策。許麗萍也應邀前來。會議上，相關部門均表達“對號入座的無法可依”——亂停車，交警無法管，因為不在其執法范圍內；道路設施壞了，路政部門不能管，因為不屬于其管理范疇，也缺乏財政預算；物業公司無法管，因為不在小區管理范疇。所在街鎮倒是愿意主動跨前管理，但由于不擁有道路權屬，也缺乏管理依據，只能通過志愿者勸阻、加裝欄桿等方式，實際效果有限。

　　“老實說，我挺不滿意的，幾乎所有部門都在找理由�！痹S麗萍說。但這些部門有其苦衷——一旦去管，可能會被投訴。而在1000多條無名道路中，不少路涉及復雜的產權關系，道路移交程序有很多波折，命名繁雜。即使居民同意變更道路屬性，符合移交條件，也會遇到新問題。如果這條道路破損嚴重，相關部門不肯承接，產權單位或小區居民也不愿拿出錢來修路。

　　“要解決無名道路的命名問題，太難！”幾次協調會下來，許麗萍領教了“頑癥”之困。其間，國棉六廠那條無名道路裝了探頭，亂停車有人管了�！奥牭较�息，我挺高興，還特意去看了一下，確實有改觀，說明承辦部門在嘗試解決，但還有更多的無名道路處在管理真空中�！�

　　在當年的答復中，市委政法委給出的對策是“分類施策”管理。對納入市政規劃的道路，請權屬單位提出命名申請。對于不達標進不了市政規劃的道路，按照技術指標建成符合標準的道路后移交街鎮接管，再由街鎮作為權屬部門走命名程序。對于其他原因不能移交街鎮的道路，盡可能找出可移交的路徑，走“移交—命名”程序。

　　“這個答復給了解題思路，但離真正的解決還有很長一段路�！痹S麗萍給這份建議的辦理態度填了“滿意”，不過，辦理結果和她所期待的還有距離。

　　調研◆◆◆

　　任由無名道路“三不管”不行

　　許麗萍沒想到，承辦部門的“答復”并沒有畫上句號。她挖出的這個令人頭疼的“頑癥”，在承辦部門心里“種了草”，可解題藥方怎么出？

　　作為承辦人之一，市委政法委基層社會治理處處長周國慶將這個問題帶到黨校學習培訓班的研究課題中，他和劉福升、涂曄、趙蓉等4位組員，將“無名道路”作為專題調研課題。

　　“‘無名道路’的管理缺失問題，實際上反映出城市規劃與城市快速發展未有效銜接的問題。大多數‘無名道路’是社區、廠區、商業區、開發區等非規劃范圍內的相鄰公共通道和交叉區域，產權歸屬各不相同，難以對‘無名道路’的管理主體進行明確界定�！敝車鴳c說，這不是上海這座城市獨有的問題，其他城市也存在類似治理困境，甚至出現過個人自行給“無名道路”命名造成嚴重后果和惡劣影響的現實案例。

　　靜安新城是課題組成員暗訪的一個點。這個20世紀90年代初的動遷安置基地有17個小區，住著2.5萬人口，存在13條“無名道路”。各物業只管理自己小區圍墻內區域，圍墻外區域就成了“無名道路”，沿街商鋪、綠化、保潔、停車等無人管理。對亂停車、跨門設攤等行為，沒有明確的執法依據，公安、城管等部門也無法管。

　　調研中也有好的案例，比如閔行區新虹街道空港六路支路是一條無名道路，長期失管。但新虹街道依托街道現有資源，經過軟、硬件全面改造提升和長效閉環管理，這條無名道路周邊環境有了明顯提升。

　　調研組也邀請許麗萍參與討論。他們最終形成一份調研報告《上海市“無名道路”管理現狀、盲區和對策研究》�！叭绻�不命名，就缺乏明確的責任部門和管理依據，但命名又那么麻煩，難道就卡在‘命名’這道程序上嗎？”調研組成員和許麗萍達成一致意見，“如因命名、經費等問題，任由無名道路陷入‘三不管’境地，消防車開不進來，臺風來了污水流溢，后果將不堪設想�！�

　　破題◆◆◆

　　“編目”后落實執法依據不怕

　　情況在悄然變化。這份調研報告很快進入市政府領導視野，要求用兩年時間完成存量“無名道路”的納管和整治，有效實現止新化舊。

　　2020年6月，市住建委正式辦理這樁頭疼事�！耙婚_始，我們也吃閉門羹，各個部門都有畏難情緒�！笔芯�細化辦市政市容專辦督察部部長曾浙一說。市住建委把綠化、公安、房管、規劃、城管、水務等9個部門召集起來商議對策。

　　第一步，摸清現狀和底數。經過16個區全方位梳理，最后排摸出1529條“無名道路”。

　　第二步，解決“命名”問題。一條路的命名起碼要花8個月到一年時間，還不一定能命名成功，而1529條路如果都走命名程序，居民等得起嗎？“市規劃資源局歷史風貌處地名辦告訴我們，可以不拘泥于有名或無名，用其他方法破解�！笔凶〗ㄎ�二級巡視員梁建安說，此前卡在命名程序上，這一次他們將解題思路繞開“命名”，采用“編目”的方式，就是用相應的標準予以編號，用標牌（區別于正規路牌的形式）予以定位，這樣就不需要走繁雜的程序了。

　　第三步，執法依據。梁建安說，“無名道路”最難管的就是停車，職能部門最頭疼的是執法依據，破題就要突破這個難點，職能部門就不怕投訴和敗訴。

　　為此，市委政法委牽頭市高院、市檢察院和市交警總隊一起破題。他們找到《中華人民共和國道路交通安全法》第119條第一款：“道路”，是指公路、城市道路和雖在單位管轄范圍但允許社會機動車通行的地方，包括廣場、公共停車場等用于公眾通行的場所。允許社會機動車通行的“無名道路”適用本條款，“這樣，交警執法就有了執法依據”。

　　難點逐一突破后，市住建委總結了九步工作法——“編目—落圖—認定—錄入—掛設標牌—納管—執法—整治—長效管理”，治理方案由此出爐。不過，這1529條無名道路情況不一，千差萬別。在具體操作中，市住建委確定了移交接管、居民自治和部門兜底三種模式，因地制宜推進。對于符合道路管理部門相關標準的無名道路，及時移交，盡快納入設施管理范疇。移交接管前，由街鎮牽頭落實措施，確保道路管理不斷不亂。對于其他“無名道路”，由街鎮會同有關部門與相關責任主體單位共同協商，廣泛聽取群眾意見，形成“一路一方案”，落實管理措施，對于已落實責任主體進行自治的，由街鎮負責監管。對于難以落實管理責任的，由街鎮負責托底管理，比如長寧、徐匯、靜安、楊浦等區借助“弄管會”“路管會”等模式，整合城市管理資源，完善“內部道路”自治管理。思路確定后，“無名道路”的治理工作得到各相關職能部門大力支持。

　　本市“無名道路”近七成完成整治

　　政府部門找路方便 快遞小哥也能找到

　　全方位整治讓市住建委有了底氣。市住建委二級巡視員梁建安拿出的數據很漂亮——截至今年3月下旬，全市1529條“無名道路”中，已完成編目入網1407條，占總數92%；已完成整治1034條，占總數67.6%�！傲硗�400多條無名道路路面基礎比較好，無須整治，主要是落實管理主體�！绷航ò蚕蛟S麗萍解釋。

　　拿出一張全市無名道路整治表，市住建委舉了幾個案例。比如西渡街道有33條無名道路。其中3條道路破損比較嚴重，目前已完成道路整修，擬定道路名稱已上報區地名辦，目前正在進行豎立路名牌的前期準備工作。

　　市交通委旁邊這條無名路，如今也有了著落，由業主委托物業公司管，亂停車現象從此絕跡。

　　靜安新城的無名道路以龍茗路為界，采取兩種不同的日常管理模式。龍茗路東側采取封閉式管理，增設道閘，將大部分道路改為單向通行。道路停車資源有償使用，由物業公司規范管理；龍茗路西側設置相關禁停標志標線，將這些無名道路改成消防通道，并依法對亂停車輛進行整治。居民稱，停車秩序一下子好轉，再也不堵了。

　　“我們結合美麗鄉村、美麗家園建設來推動�！笔芯�細化辦市政市容專辦督察部部長曾浙一告訴許麗萍，1529條無名道路統一被錄入城管系統平臺，且和交警系統數據相連通�！罢�府部門找路方便了，那么，快遞小哥能找到路嗎？”許麗萍問�！澳�！有條件的路已經豎立新路牌，沒有條件的就把路名標在墻上�！绷航ò舱f。

　　進入編目的這些無名道路如何上牌？比如古美路街道的幾條無名道路，分別編成“古美五村街坊通道”“古美七村街坊通道”等，居民一聽就明白。梁建安告訴許麗萍，這些無名路現在是“編目”，但“命名”之路依然可行，居民有需求可提出命名申請。許麗萍贊嘆，“無名道路是城市治理‘盲點’，你們這次干得漂亮，補得高效，可以說是‘人民的城市’精細化治理的經典案例，給你們點贊�！�