人民城市理念回答了城市發展為了誰、依靠誰的基本問題，突出強調人民群眾在城市建設、發展和治理中的主體地位。推動人民群眾有效參與城市共建共治，提升城市基層治理能力成為當前及今后城市工作的重要內容。全過程人民民主作為是最廣泛、最真實、最管用的民主形式，能夠深度組織動員人民群眾參與到基層治理中來，切實提升人民群眾在基層治理中的主體感和政治效能，賦能人民城市建設。

一、全過程人民民主注重“民生治理過程”

西方民主重點關注選舉過程，對選舉之后的治理以及治理過程中的民主不甚關注。全過程人民民主不但關注選舉，更關注治理過程，注重將民主機制廣泛應用于民生事物的治理之中，組織動員人民群眾自主解決急愁盼的問題。

一是發揮民主的民生績效。民主是民生事物治理領域的重要工具，在與廣大民眾利益密切相關的公共事物決策、監督、治理中能夠發揮民眾動員和民意凝聚功能。當前城市老舊小區面臨基礎設施陳舊、物業服務低效、公共空間失序等難題，這些公共議題成為促發居民民主議事的契機。在居兩委組織下，樓棟居民成立電梯加裝小組、自主討論電梯加裝的成本分擔、后續維護、合理補償等議題；同樣在美麗家園項目落地小區的過程中，小區居民代表共同商議規劃方案、協調不同主體利益、應對少數人不合作難題，保障大多數人的合理訴求?？傮w上看，通過民主意見測評、民主投票和民主協商等環節，社區居民能夠形成公共意志和公共規則催化合作，共同面對和解決急難愁的民生問題。

二是發揮過程的治理功能。民主運用技巧很大程度上決定了民主治理效能。民生事物治理涉及公共參與、權責平衡、克服搭便車等諸多治理細節，如果只注重結果層面的物質供給，忽略過程層面的合作意識培養，政府提供再多公共資源都難以實現預期效果。當前城市社區面臨物業服務成本上升和居民拒絕提價的普遍性合作難題。作為市場主體的物業公司一旦出現持續虧損將會撤離小區，公共物業服務陷入停滯困境。面臨小區生活垃圾長期無人清運的難題，絕大多數居民的參與意識被激發出來，街鎮政府和居兩委組織如能組織居民代表開會核算成本、討論化解方案，并通過居民較長時間的過程參與，塑造居民物業成本預期和公共規則意識。

全過程人民民主在民生事物治理領域通過前端民意征集匯集民需，中端治理階段組織居民協商討論化解方案，形成有力回應基層治理難題的民主技術路線。

二、全過程人民民主賦能人民城市建設的條件機制

超大型國家治理面臨成本約束難題。任何一個國家不可能也不應該包攬社會治理事務，自治合作是城市居民實現美好生活的根本路徑。從人民城市基層治理層面看，全過程人民民主賦能人民城市建設需要內外部條件作支撐。

一是居民民主治理的行政支持。居民住宅區作為一個共有產權單元，是居民私人生活和公共生活的物質基礎。我們應超越行政與自治二元對立的視角，充分發揮居委會支持、引領住宅區居民自治內部事務的功能，積極建設居民參與協商的平臺、渠道和機制，打破傳統社區精英治理結構，提升基層民主自治的組織引領和保障水平。

二是居民民主參與的能力提升。居民民主參與的有序有效是實現民主治理效能的基礎。在居民民主參與乏力的背景下，社區居兩委組織通過提煉與廣大民眾利益相關的公共話題，發掘社區積極分子和專業人士設計治理方案，同時通過微信群、社區治理平臺以及樓組長等媒介動員居民參與表達意見，并邀請不同意見的代表溝通交流形成公共意見。在此過程中，社區民主治理機制成功吸納更多居民參與、表達，并催發各方對治理方案的支持。上海某社區黨組織用7個月時間討論小區籃球場更新的話題，雖然時間成本較高，但通過這一事件訓練了居民民主議事的能力、深化了公共事務治理的民主機制。

三是構建民主治理的正反饋機制。社會動員和社會參與可持續的關鍵是形成內在的動員資源再生產機制，參與正反饋則是個體居民持續參與公共事務的重要動力。在社區公共事務治理需要時間、精力、情感以及經濟成本的背景下，如何對廣大居民以及中堅居民形成有效激勵，成為全過程人民民主理念扎根社會的重要議題?；鶎诱送诰?、培養社區治理積極分子外，還應在公共事務治理中切實提升居民參與的獲得感、幸福感。在實踐中，地方政府和居委會可以針對居民的社會關系拓展、個體榮譽感、居住環境優化、共同體意識提升以及組織認可等需求給與制度支持和非正式激勵，夯實民主治理的社會基礎。

四是細化“人民”概念區分不同群體訴求。城市社會人口復雜多元，不同群體的利益訴求不同甚至相互排斥，只有清晰識別不同類別的訴求及其因果邏輯，才能有效應對。當前城市社區治理最關鍵、最復雜的要素是人，摸清社區居民的人員構成，理清社區治理的主導力量，是社區開展群眾工作的前提。整體上看，在人員分類基礎上，有必要強化引領先進成員、團結中間成員通過民主協商機制克服集體行動困境，抵制精英或不良分子侵蝕公共利益；通過民主監督機制保障普通居民權益，維護社區治理的公共性。

三、社區治理全過程人民民主的重點領域

城市治理是一個復雜的系統工程，人民群眾能夠廣泛參與的治理區域主要在社區。從社區治理現狀出發，如下重點領域有待突破。

一是住宅區共有產權部位的監管、運營、維護和治理問題。中國城市住宅區以多層和高層住宅為主，小區的公共綠地、廣場、道路和基礎設施為多戶居民共有。然而，如上共有之物經常陷于公地悲劇的治理情形，絕大多數人不關心和少數人（以及物業公司）占用的現象同時并存。住宅區公共利益維護者要么缺位，要么無法發揮作用。

二是物業服務失序難題。城市小區物業糾紛進入多發頻發階段，居民不愿交或者不愿提高物業費，物業公司通過減少工作人員、占用公共空間等方式找補成本，以及通過給少數社區精英好處維系物業合同，誘發多數居民與少量精英、物業之間的矛盾糾紛。

三是業委會自治困難。業委會是住宅區居民的公共利益代表，是經過業主選舉而生成的自治組織。從調研情況看，業委會權力過大而監督缺位、業委會不敢作為或不愿作為、業委會組織動員居民乏力等現象突出，難以發揮業主民主自治的功能。不少積極作為的業委會成員因付出與回報失衡而傷心辭職，導致業委會運轉困難，又因業委會成員補選程序復雜而出現業委會癱瘓的現象。

四是流動人口以及新就業群體的社會融合問題。流動人口作為住宅區居民的一份子，享有居住及其附屬權利，樓棟公共安全和良好居住環境離不開流動人口對公共規則的遵循，例如電動車充電、生活噪音等問題。有必要通過樓棟自治、居民代表等民主治理平臺將流動人口和新就業群體吸納入社區治理體系，并通過公共活動和公共服務等方式促進其社會融入，培育有規則有溫度的生活共同體。

五是市民服務熱線有效治理問題。市民熱線已成為各地市政府與居民溝通互動的重要橋梁，亦是市政府通過行政壓力體制推動公共部門回應居民的重要機制。然而，越是有效的響應渠道越容易出現擁堵，最終可能導致渠道失靈。楓橋經驗的重要價值是將矛盾解決在基層，市民服務熱線同樣強調問題的屬地解決。但問題能夠屬地解決的關鍵在于基層政府部門的專業能力和組織動員群眾自行解決問題的能力。通常情況下，政府部門能夠有效化解專業、簡單、合理的訴求，但無法解決復雜、綜合、無理或部分有理部分無理的訴求。如果基層政府在強考核壓力下無原則地提供服務產品，則會導致更多無理訴求涌入市民熱線，誘發熱線治理失靈和基層治理失序。反過來，基層政府如果能夠通過組織居民代表和當事人召開問題研判會、民眾評議會，整合力量應對復雜性訴求、有效篩除不合理訴求，發揮民主協商的民生績效和政治績效，將有利于人民城市共建共治共享目標的實現。

（作者為同濟大學政治與國際關系學院副教授 來源：“岳麓公共治理”微信公眾號）

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